Burgers nog altijd buitenspel bij gaswinning

'Weinig tot niets', schrijft een Asser ambtenaar in een interne mail nadat hij heeft gelezen wat er met de bezwaren van de gemeente tegen gaswinning onder de stad is gedaan. Het is 3 januari 2019. De NAM heeft twee maanden eerder van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) toestemming gekregen om de gasvelden onder Assen en omstreken leeg te halen, ondanks het verzoek van de gemeente Assen aan EZK om er niet mee in te stemmen. De teleurstelling op het gemeentehuis is groot wanneer ambtenaren horen van de beslissing van het ministerie.

Assen is in 2016 een van de eerste gemeenten in Nederland die advies mag geven over de vernieuwing van het winningsplan Westerveld. De adviesrol komt voort uit de vernieuwing van de Mijnbouwwet per 1 januari 2017. De Tweede Kamer wil een verandering van de Mijnbouwwet na een onderzoek in 2015 van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV), die voorstelt om veiligheid en risico-afwegingen een centrale plaats te geven in nieuwe winningsplannen. Door lokale overheden een formele rol te geven, zo is het idee, kan het burgerperspectief op gaswinning ook een plek krijgen in de besluitvorming. Het gaat overigens om een niet-bindende adviesrol bij mijnbouwbesluiten.

Maandenlang werkt Assen samen met omliggende gemeenten Tynaarlo en Aa en Hunze, de provincie Drenthe en enkele waterschappen aan dit advies. De 'kopgroep Drenthe', zoals ze zichzelf noemen, roept daarnaast de hulp in van de gemeente Groningen. Uit de Wob-documenten blijkt dat men hoopt dat een gezamenlijk advies genoeg gewicht in de schaal zal leggen om het ministerie op andere gedachten te brengen.

Als het advies in januari 2017 klaar is bevat het een lange lijst aan bezwaren. 'Mooi stuk werk', schrijft een meelezende ambtenaar, 'we laten aan de gemeenteraad en de inwoners zien dat we het uiterst serieus hebben opgepakt.' De kopgroep die het advies heeft samengesteld is in het bijzonder kritisch op de twee belangrijkste onderwerpen van gaswinning in Nederland: de manier waarop in het winningsplan de risico's op bevingen zijn ingeschat en de afhandeling van eventuele schade die hierdoor ontstaat. Assen en de andere gemeenten verzoeken het ministerie om dezelfde schadeafhandeling die van toepassing is op de Groningers. Sinds 31 december 2016 geldt daar een 'omgekeerde bewijslast': in bevingsgebieden is het niet aan burgers om te bewijzen dat schade aan hun huis is veroorzaakt door gaswinning, maar aan de beklaagde om aan te tonen dat dit niet zo is.

Voor wat betreft het bevingsrisico haalt de NAM in het winningsplan een onderzoek van het KNMI uit 1998 aan. Dit onderzoek concludeert dat de maximale sterkte van een beving veroorzaakt door gaswinning 'in het ernstigste geval kan leiden tot lichte, niet constructieve schade aan meerdere gebouwen en matige schade (lees, scheuren in muren tot constructieve schade in het uiterste geval) aan enkele gebouwen'. Ook voor de velden Eleveld en Vries, waar in het recente verleden bevingen hebben plaatsgevonden, schrijft de NAM dat er 'een kleine kans op schade bestaat ( ) boven of rondom deze voorkomens.'

In haar advies staat de kopgroep uitgebreid stil bij deze conclusie. Ze verwijst naar de bevindingen van de toezichthouder Technische Commissie Bodembeweging (TCBB), die heeft aangegeven dat door de gaswinning uit Westerveld 'in het ergste geval een beving met een magnitude van 3,9 kan plaatsvinden'. De kopgroep vergelijkt dit met de beruchte beving in Huizinge in 2012 van 3,6 op de schaal van Richter, waarmee de problemen van de Groningers op de nationale radar belanden.

Ook wordt erop gewezen dat de gebieden boven de velden Eleveld en Vries een hogere bevolkingsdichtheid hebben dan het Groningse dorp. Zo ligt Vries deels onder de Asser wijk Marsdijk waar ruim 12.000 mensen wonen. De kopgroep schrijft in koele, ambtelijke taal: 'Wij vermoeden dat op basis van deze aspecten in Assen meer schade kan ontstaan dan de door NAM geformuleerde 'lichte schade aan meerdere, tot matige schade aan enkele gebouwen.'

Concluderend schrijft de kopgroep: 'In het winningsplan Westerveld wordt volledig voorbijgegaan aan het burgerperspectief, ofwel de maatschappelijke impact en acceptatie van gaswinning.' Bovendien ontbreekt volgens de kopgroep 'een aantal essentiële onderdelen' en gaat het plan gepaard 'met onzekerheden die betrekking hebben op een veilige gaswinning'. Het hoofdadvies luidt 'niet in te stemmen met het Winningsplan Westerveld 2016 zoals het nu voorligt'.

Mocht de minister deze aanbeveling niet overnemen, dan vraagt de kopgroep om de NAM in ieder geval de onvolkomenheden te laten aanvullen, de onderzoeken te laten valideren door een onafhankelijke partij en een termijn te stellen aan de winningsduur. Ook verzoekt de kopgroep om op voorhand te zorgen voor een goede schaderegeling en een risicobeheersysteem, waarin staat wat er gebeurt in het geval er een beving plaatsvindt. 'Better safe than sorry', aldus de kopgroep.

In mei 2017 komt het ministerie met een voorlopig instemmingsbesluit voor het winningsplan. Assen en de anderen blijken vooralsnog geen stap verder te zijn gekomen. In de adviezen van de lokale overheden 'ziet de minister geen aanleiding om de instemming met het winningsplan geheel of gedeeltelijk te weigeren of om hieraan voorschriften of beperkingen te verbinden'.

De kopgroep besluit een zienswijze in te dienen op het voorlopige besluit. Deze is inhoudelijk nagenoeg gelijk aan het eerdere advies, maar scherper van toon. In Assen wordt de zienswijze op verzoek van de gemeenteraad gedeeld met de inwoners, die deze massaal ondertekenen en opsturen naar het ministerie van Economische Zaken.

Begin 2018 wordt in Assen duidelijk dat het winningsplan naar alle waarschijnlijkheid definitief goedgekeurd zal worden. De beleidsspecialist van de gemeente schrijft na afloop van een bijeenkomst met een afgevaardigde van het ministerie aan burgemeester Marco Out dat EZK een dilemma heeft. 'Zij willen NAM wel vergunning verlenen. Op basis van toetsingscriteria [in de Mijnbouwwet] kunnen zij vergunning eigenlijk niet weigeren'.

Twee weken later vindt er nog een bijeenkomst plaats met EZK. Een ambtenaar concludeert op basis van de agenda voor die bijeenkomst dat het er op lijkt dat het ministerie de lokale overheden in een 'fuik' laat zwemmen. 'Er wordt begonnen met het belang van aardgas als transitiebrandstof. Er komt waarschijnlijk een technisch verhaal waar geen speld tussen te krijgen is. Je kunt waarschijnlijk niet anders dan concluderen dat winning uit kleine velden nodig blijft'.

De ambtenaar vindt dat lokale overheden zo ten onrechte het probleem van de energietransitie op hun bord krijgen, terwijl dit niet het idee was achter de invoering van de adviesrol. 'We hebben [de transitie] behoorlijk voor ons uitgeschoven en zelfs de gasproductie in Nederland flink opgeschroefd. Nu er problemen ontstaan wordt aan de gemeentebestuurders ondersteuning en solidariteit gevraagd. Echter even terug in de tijd. De Onderzoeksraad voor Veiligheid heeft de Tweede Kamer geadviseerd om het burgerperspectief beter mee te nemen in de besluitvorming over gaswinning. Vervolgens hebben wij netjes invulling gegeven aan de adviesrol en nu worden we door EZK onder druk gezet om ook een rol te nemen in de landelijke politieke afwegingen ten aanzien van gaswinning.'

In november 2018 gebeurt wat Assen en de andere leden van de kopgroep al vreesden. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat keurt het winningsplan definitief goed. De teleurstelling op het gemeentehuis is groot. Een ambtenaar stuurt zijn eerste analyse naar de andere leden van de kopgroep en schrijft daarin: 'Ik heb het besluit bestudeerd en ik constateer dat het definitieve besluit dat nu door de minister is genomen nagenoeg gelijk is aan het ontwerp besluit van anderhalf jaar geleden.'

Direct beraadt Assen zich op vervolgstappen. De gemeente huurt een advocaat in en bespreekt de mogelijkheid om een beroep in te dienen bij de Raad van State (RvS). De advocaat ziet echter niet veel kansen op een succesvolle afloop, zo is terug te lezen in de documenten. 'De ontbrekende zaken waar gemeenten duidelijkheid over willen (goede schaderegeling, goede nulmeting en registratie bevingen en schade, vlotte schadeafhandeling) zijn volgens de advocaat geen toetsingsgronden voor de Raad van State vanuit de mijnbouwwet'.

Toch dient Assen, samen met anderen, een beroep in. De advocaat ziet namelijk bij minder gewichtige onderwerpen wel kans dat het ministerie terug moet naar de tekentafel. Eind 2020 doet de Raad van State een tussenuitspraak waardoor dit inderdaad gebeurt. De rechter draagt het ministerie op beter te onderbouwen hoe de bevolkingsdichtheid de risicoanalyse beïnvloedt, aandacht te geven aan preventie van schade en een degelijk risicobeheerssysteem op te tuigen (wat doet de NAM in geval van beving?), omdat het huidige niet meer is dan een communicatieplan. Het instemmingsbesluit zelf zal niet worden teruggedraaid.

...gaat de winning verder alsof de zorgen bij de inwoners en de bezwaren van de gemeenten, waterschappen en provincie niet bestaan. Volgens productiecijfers gepubliceerd op Nlog heeft de NAM tussen de indiening van het winningsplan in juni 2016 en het moment van schrijven bijna tweederde van het gas dat zij aangaf te willen winnen, al uit de gasvelden gehaald die onder het winningsplan vallen. Van de 1,2 miljard kubieke meter die de NAM aangeeft te kunnen winnen tot en met 2028 is op 31 december 2020 al 735 miljoen kubieke meter gas gewonnen.

Navraag bij het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) leert dat hier strikt juridisch gezien niets mis mee is. Tot november 2018, het moment waarop EZK instemde met het nieuwe winningsplan, kon de NAM nog gebruikmaken van de ruimte die was overgebleven in het oude winningsplan uit 2011. Het door de kopgroep Assen ingediende beroep is ook geen sta-in-de-weg, aldus het SodM: "Het instellen van beroep schort de werking van het besluit niet op. Als een belanghebbende anders wil, kan hij een voorlopige voorziening aanvragen bij diezelfde rechter om de werking van het besluit te schorsen (waarmee dus het winnen van gas gestopt zou moeten worden)", zo zegt een woordvoerder.

De NAM laat desgevraagd weten geen uitspraak te willen doen over de winning uit Westerveld tussen 2016 en nu, omdat de zaak nog bij de Raad van State loopt. Wel wil het bedrijf kwijt een voorstander te zijn van de adviesrol en het meenemen van het burgerperspectief in winningsplanprocedures. "Het is uiteindelijk aan de minister om de adviezen binnen de wettelijke kaders af te wegen", zo schrijft een woordvoerder. Ook de gemeente Assen wil zolang de procedure loopt niet reageren.

De vraag is of het wettelijke kader, lees: de Mijnbouwwet, dan wel toereikend is. In de loop van de procedure is de letter van de wet gevolgd, maar gaat de gaswinning door, worden de zorgen van de inwoners genegeerd en de bezwaren en adviezen van de Drentse gemeenten aan de kant geschoven.

"Als je als jurist naar de Mijnbouwwet kijkt, weet je van tevoren: de gaswinning gaat gewoon door." Aan het woord is Herman Bröring, hoogleraar bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Dat inwoners en gemeenten teleurgesteld zijn in het resultaat ligt volgens Bröring vooral aan de te hoge verwachtingen waarmee aan de adviesrol is begonnen. "Burgerperspectief, draagvlak, het is voor een deel mooipraterij van bestuurders. Mensen zullen het misschien niet leuk vinden om te horen, maar je blijft te maken hebben met de Mijnbouwwet en het woord 'draagvlak' staat daar niet in."

Bröring vindt niet dat de adviesrol zinloos is. "Per saldo helpt het wel, omdat het ertoe leidt dat de minister toch scherper op zaken als veiligheid moet letten. Daar zal bij andere procedures op worden geanticipeerd. Ook heeft de Raad van State de minister opgedragen het instemmingsbesluit voor Westerveld op sommige punten te verbeteren. Dus kleine aanpassingen zijn er wel."

Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat wil de conclusie van Assen over de adviesrol "echt bestrijden", laat zij per mail weten. "De zienswijzen die zijn ingediend hebben mede geleid tot de instelling van de Commissie Mijnbouwschade en we hebben daardoor extra informatieavonden georganiseerd', aldus de woordvoerder. Volgens het ministerie gaan de adviezen van lokale overheden vaak over andere zaken dan waar de adviesrol voor is bedoeld, zoals het nut en de noodzaak van gaswinning. "Dat zijn elementen die EZK niet in de afweging kan betrekken: de wet geeft daar geen ruimte voor."

Volgens Jewan de Goede, die als advocaat al jarenlang Groningers bijstaat op het gebied van onder andere schadevergoedingen, biedt de huidige Mijnbouwwet echter "uitstekende mogelijkheden" om een winningsplan af te wijzen op basis van bezwaren zoals die door de kopgroep zijn ingediend. De Goede wijst op artikel 36 van de Mijnbouwwet die afwijzing toestaat 'om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan'.

Maar dat de minister kán afwijzen als er een kans is op schade door de gaswinning, betekent niet dat dit ook moet. Het is volgens De Goede de belangenafweging van de minister die ertoe leidt dat omwonenden van gasvelden aan het kortste eind trekken. "Het is heel simpel", legt de Goede uit, "als een bezwaar of advies niet wordt gevolgd door de minister, dan is dat omdat de minister het algemene belang van de leveringszekerheid zwaarder weegt. Niet omdat dit niet zou kunnen volgens de Mijnbouwwet."

De Goede zegt dat er eigenlijk niet wezenlijk iets is veranderd door de adviesrol. "Ook onder de oude Mijnbouwwet was er informeel contact met overheden die hun bedenkingen kenbaar maakten. Het is niet meer dan een formalisering van een al bestaande praktijk, maar nog altijd zonder garantie dat dit mee wordt genomen in de besluitvorming."

Christian Zuidema, adjunct-hoogleraar Ruimtelijke Planning aan de Rijksuniversiteit Groningen, bekeek op verzoek van het Shell Papers-team de documenten van de gemeente Assen. Gevraagd naar hoe hij tegen de adviesrol voor lokale overheden aankijkt, antwoordt hij: "Als ik al zeker weet dat ik vanavond zalm op tafel wil zetten bij het eten, dan moet ik niet aan mijn vrouw vragen: wat wil je eten?" Het gaat volgens Zuidema uiteindelijk om de vraag of er ruimte is om het advies serieus mee te nemen. "Als die er niet is, vraag het dan ook niet."

Als het aan Zuidema had gelegen werden er in de Mijnbouwwet andere zaken geregeld dan een adviesrol. "De voorwaarden die Assen benoemt waaronder ze wel kan instemmen, vind ik hele normale eisen. Ik zie veel liever dat de Mijnbouwwet dat soort dingen regelt dan een adviesrecht."

Ook Rob Rietveld, directeur van het Nederland Platform voor Burgerparticipatie en Overheidsbeleid (NPBO) kreeg de Wob-documenten van Assen ter inzage. "Tandeloos", noemt hij het advies. "De gemeente heeft niets om mee te bijten. Het advies is eigenlijk niet meer dan een zienswijze. Ik las het en dacht: 0 procent kans dat hier iets mee gebeurt."

"In Groningen is het misgegaan op het gebied van maatschappelijke onrust. Nu gebeurt er niets aan de maatschappelijke onrust die door dit plan ontstaat. Leren we dan niks?" Volgens Rietveld is antwoord op deze vraag waarschijnlijk "ja". Hij raadt lokale overheden daarom aan om de burgerparticipatie formeler en uitgebreider te organiseren, in lijn met de oproep die de Commissie Brenninkmeijer afgelopen maart deed om burgerfora op te zetten. "Alle krachten die je hebt moet je mobiliseren, anders word je als lokale overheid sowieso aan de kant geschoven."

De adviesrol leidt niet tot het terugwinnen van het vertrouwen van de burgers, denkt Harriët van Es, gemeenteraadslid namens de PvdA. Zij heeft het gevoel dat de adviesrol slechts een 'trucje' was en daardoor juist bijdraagt aan de ontstane onrust. "Er wordt veel van de inwoners gevraagd, maar als ze zelf iets terugvragen wordt er niet geluisterd. Ik kan me goed voorstellen dat mensen daar moedeloos van worden."

De beroepszaak bij de Raad van State tegen het winningsplan loopt nog altijd. De mogelijkheid bestaat dat de Raad van State binnenkort een einduitspraak doet. Maar ook kan het zijn dat er eerst nog een zitting wordt belegd. Ook is het mogelijk dat de rechter opnieuw aanvullende eisen stelt aan het ministerie van Economische Zaken.

De productiecijfers uit de elf velden van het Westerveld nemen ondertussen in rap tempo af. Het afgelopen half jaar is er slechts 30 miljoen kubieke meter gas gewonnen. Er begint zich een race af te tekenen waarbij het de vraag is wat als eerste komt: lege gasvelden, of een volledig afgeronde procedure.

Wat de rechter ook besluit, bewoners van Assen leggen zich er niet zomaar bij neer. Gerrit Eerland, voorzitter van de werkgroep Stop Gaswinning Marsdijk Nu: 'Ik zei eerder: ik stop met procedures voeren naar de Raad van State, maar nu denk ik dat we naar het Europese Hof moeten gaan. Om de toets te krijgen dat het inwonersbelang gelijk wordt gewogen als het belang van het land bij gaswinning en van het bedrijf bij winst maken.'